Der folgende Artikel ist eine Übersetzung eines Textes von Prof. Dr. Jan Brouwer, hoogleraar-directeur des Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid. Wir bedanken uns bei Prof. Dr. Brouwer für die Genemhigung zur Übersetzung und Veröffentlichung.
Kontrollierter Anbau von Cannabis und das Vertragsrecht
Geschrieben am 25.10.2013 von J. G. Brouwer
Der Anbau von Hanf für Coffeeshops wird oft als ‘Hintertürproblem’ bezeichnet. Das ist jedoch nicht ganz korrekt. Es wäre ein Kinderspiel für die Polizei, die “Hintertür” zu beobachten und sicherzustellen, dass nicht ein Gramm Cannabis mehr hineinkommt. Die Justiz lässt die Bevorratung jedoch unangetastet. Das eigentliche Problem ist der Anbau von Hanf.
Dieses Problem ist von einer solchen Art und Umfang, dass die Gemeinden derzeit Initiativen entwickeln, um den Anbau reguliert unter ihrer Aufsicht stattfinden zu lassen. Laut dem Minister ist das nicht erlaubt, weil unser Land an verbindliche UN-Verträge gebunden ist: das Einheitsabkommen über die Betäubungsmittel (EA) aus dem Jahr 1961, die Konvention über psychotrope Stoffe (KPS) 1971 – denkt man an halluzinogene und stimulierende Substanzen wie Amphetamine, Barbiturate und Tranquilizer, sowie das Wiener Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen von 1988 (ÜVSP ) .
Ist das wirklich der Fall?
Anbau für medizinische oder wissenschaftliche Zwecke
Cannabis steht in Auflistung I des EA. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen hält die Verwendung von Cannabis für genauso gefährlich wie z.B. Heroin, Kokain und Opium. In Auflistung II sind die Substanzen aufgeführt, die für medizinische Zwecke benutzt werden. Auflistung III enthält Präparate und Auflistung IV listet die Drogen in Auflistung I auf, welche unter besonderer Anleitung verschrieben werden können weil der Gefahr des Missbrauchs und der schädlichen Auswirkungen eine heilende Wirkung gegenübersteht. In diesem Zusammenhang verpflichtet das EA zu besonderen Kontrollmaßnahmen, die von den Vertragspartnern als nötig erachtet werden.
Nach dem EA kann eine eigens eingerichtete Behörde den medizinischen oder wissenschaftlichen Einsatz dieser Substanzen autorisieren. Was genau unter “wissenschaftlichen Zwecken” verstanden werden muss, dazu sind weder die Verträge noch die Kommentare erhellend.
Der Begriff ” medizinische Zwecke ” wird gegenwärtig weit ausgelegt. In neunzehn Bundesstaaten der USA zum Beispiel, wird für medizinische Zwecke angebautes Cannabis auf der Basis einer Verschreibung großzügig ohne die Einmischung einer Behörde an Patienten abgegeben.
Es ist selbstverständlich, dass die Grenze zwischen medizinischen und entspannendem Gebrauch von Cannabis in den US-Bundesstaaten – wenn sie überhaupt vorhanden ist – hauchdünn ist. In der Literatur wird Cannabis eine positive Wirkung zugeschrieben, aber das sollte nicht übertrieben werden. Der Wirkstoff in Marihuana (THC) hat sich für Patienten mit chronischen Schmerzen, besonders hartnäckigen Fällen von multipler Sklerose und bei Patienten mit AIDS-induziertem Wasting Syndrom als nützlich erwiesen. Für Patienten, die Cannabis als Antiemetikum während der Chemotherapie oder als Mittel um den Augeninnendruck bei Glaukom zu senken verwenden, scheinen heutzutage Medikamente ohne die Nebenwirkungen von THC zu existieren.
Auch in den Niederlanden wird Medizinisches Cannabis zur Verfügung gestellt. Ein, in Übereinstimmung mit dem EA, gegründetes Bureau Medicinale Cannabis erlaubt, dass medizinischem Cannabis angebaut und von Apotheken an Patienten abgegeben wird. Allerdings sind die Bestimmungen für die Abgabe wesentlich restriktiver ist als die der Amerikaner.
Cannabis zu Unrecht auf Liste I
Juristisch nicht relevant, aber sehr interessant ist die Frage, ob Cannabis zu Recht auf der Liste 1 steht. Eine in ‘The Lancet ‘ präsentierte Erhebung von 2007 zeigt, dass die Gefahren des Cannabiskonsums geringer sind als allgemein angenommen wird. Eine Risikobewertung basierend auf drei Faktoren : (1) Physische Schädigung, (2 ) Grad der Abhängigkeit und (3) soziale Auswirkungen zeigt, dass die Gefahren maßlos übertrieben worden sind. Sie sind deutlich geringer als die des Konsums von Alkohol. Cannabis belegt den 10. Platz ( Risikofaktor 1,35 ), Alkohol den 4. (Risikofaktor 1.75) .
Die Zahlen des niederländischen RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) aus dem Jahr 2009 sind noch auffallender: Cannabis steht hier auf dem 11. Platz (Risikofaktor 2,45), Alkohol auf dem 3. (Risikofaktor 4.52) und Tabak auf dem 4. Platz (Risikofaktor 4.47). Wenn wir der Ansicht sind, dass unsere Haltung gegenüber diesen beiden Substanzen korrekt ist, dann gibt es keinen Grund, Cannabis über einen anderen Kamm zu scheren und die Amerikaner zu tadeln.
Anbau von Cannabis
In unserem Coffeeshops wird Weed oder Haschisch auf Rezept verkauft. Auch findet der Anbau von Cannabis auf medizinischer Basis als Arzneimittel statt. Wie verträgt sich das mit den vertraglichen Verpflichtungen? Die UN-Konventionen verpflichten zur Kriminalisierung fast aller Aktionen die verbotene Drogen und Substanzen betreffen, wenn sie vorsätzlich begangen werden.
Die einzige Ausnahme ist der “Gebrauch”. Das Opiumgesetz stellt diesen daher nicht strafbar. Jetzt ist diese Ausnahme in der Rechtsprechung differenziert: wenn Gebrauch zusammenfällt mit ‘vorhanden sein’, ist der Gebrauch strafbar im Sinne der letztgenannten Position .
Diese Vertragsverpflichtungen erfüllt unser Land in reichlichem Maße. Das Opiumgesetz verbietet die Einfuhr und Ausfuhr aus dem Hoheitsgebiet, den Anbau, das Vorbereiten, das Behandeln, das Verarbeiten, das Verkaufen, den Transport, den Besitz und die Produktion. Das Strafrecht tut noch mehr: das Opiumgesetz erklärt auch nicht vorsätzliche Handlungen strafbar.
Der Anbau von Cannabis ist daher in Übereinstimmung mit den vertraglichen Verpflichtungen eine Straftat. Das bedeutet aber nicht, dass der Anbau immer zu Strafe führt oder führen muss.
Ausnahmegründe
Die UN-Übereinkommen verpflichten nicht dazu, Drogendelikte immer zu bestrafen. Von der Bestrafung kann abgesehen werden: (1) bei geringfügigen Übertretungen , (2) wenn verfassungsrechtliche Grundsätze dem widersprechen, (3) wenn eine Bestrafung unvereinbar ist mit der nationalen Rechtsordnung, (4) wenn eine Vertragspartei einen Vorbehalt in diesem Sinne gemacht hat.
Die ÜVSP verpflichtet unser Land zur expliziten Kriminalisierung von Besitz, Erwerb und Anbau von kleinen Mengen für den persönlichen Gebrauch. Diese waren bereits Verstöße im Sinne des Opiumgesetz, aber die Staatsanwaltschaft verfolgte diese bis dahin nicht. Dennoch hat die Staatsanwaltschaft ihre Verfolgungspraxis nicht umstellen müssen. In der Erwiderung beim Akt der Genehmigung dieses Übereinkommens schrieb die Regierung, dass die Strafverfolgung nicht verpflichtend ist, denn dies ist nicht im Einklang mit unseren nationalen Gesetz!
Um absolut sicher zu sein, dass die Staatsanwaltschaft ihre volle Handlungsfreiheit behalten kann, machten die Niederlande einen Vorbehalt gegen die Absätze 6, 7 und 8 des Artikels 3 ÜVSP. Im sechsten Absatz wird insbesondere auf eine zurückhaltende Verwendung der politischen Freiheit gedrungen, die bei uns als staatsanwaltlicher Ermessensspielraum im Gesetzbuch steht.
Nach den UN-Verträgen ist im Bereich der Nichtverfolgung daher viel Spielraum als Folge der Vertragsausnahme “wenn Bestrafung unvereinbar ist mit der nationalen Rechtsordnung .”
Generalstaatsanwaltschaft und Coffeeshops
Die Nichtverfolgung von Coffeeshopbesitzern für den Verkauf von Cannabis basiert auf der gleichen Ausnahme in den UN- Konventionen. Für Coffeeshopbesitzer bestand jedoch, als mit der Duldung begonnen wurde, noch keine Tradition des nationalen Rechts nicht strafrechtlich belangt zu werden. Offenbar bieten die UN-Konventionen genug Raum um ex post das nationale Recht, sofern es gute Gründe gibt, dahingehend zu ändern.
Für die Einführung von Coffeeshops existierten vor dreißig Jahren überzeugende Argumente: (1) die Verwendung von Cannabis war bei näherer Betrachtung viel weniger riskant als die UN-Listen angaben, (2) es wurde eine unverhältnismäßig hohe Polizeikapazität bei der Verfolgung von Cannabis bezogenen Delikten benötigt, und (3) die Jugend musste vor einem zu leichten Wechsel zu harten Drogen geschützt werden. Ein eigener Markt für ein Mittel wie Cannabis mit einem annehmbaren Risiko sollte dem zuvorkommen und damit zur Förderung der Volksgesundheit beitragen.
Die Generalstaatsanwaltschaft gab den künstlichen Markt für Cannabis, der Coffeeshop heißt, nicht völlig frei. Will ein Coffeeshopbesitzer der Strafverfolgung entgehen, muss er mit den sogenannten AHOJG Kriterien einige Bedingungen erfüllen. Im Jahr 2012 fügte die Generalstaatsanwaltschaft die I und B Kriterien hinzu. Das I-Kriterium verpflichtete Coffeeshopbesitzer dazu, nur noch Bewohnern der Niederlande Zugang zu gewähren. Das B-Kriterium als privater Club sollte die Kontrolle erleichtern. Das unrechtmäßige B-Kriterium wurde jedoch sehr schnell auch als praktisch unhaltbar erkannt und wurde darum abgeschafft. Das I-Kriterium gilt immer noch in einigen Gemeinden, ist jedoch juristisch seit geraumer Zeit über sein Verfallsdatum hinaus.
Bürgermeister und Coffeeshops
Warum wollen Gemeinden den Anbau von Cannabis regulieren? Im Laufe der Zeit haben auch die Bürgermeister Bedingungen gestellt. Coffeeshopinhaber haben mit zwei Duldungsinstanzen zu tun, jede mit seinem eigenen Satz von Toleranzbedingungen. Es liegt an dem Bürgermeister zu bestimmen, ob er in seiner Gemeinde überhaupt Coffeeshops toleriert und wenn das der Fall ist, wie viele Coffeeshops. Mit der Hilfe einer Maximalvorschrift machten die Bürgermeister in den 90er Jahren ein Ende mit dem Wildwuchs von Coffeeshops in vielen Gemeinden. Für die Generalstaatsanwaltschaft ist der Bürgermeister unverzichtbar, weil nur er einen Coffeeshop schließen kann, wenn der Betreiber die Linie überschreitet.
Der Anbau von Cannabis für Coffeeshops
Zurück zum Beginn dieses Artikels: Gibt es vertragsrechtlichen Raum für einen geregelten Anbau von Cannabis unter der Schirmherrschaft der Regierung welches die Coffeeshops verkaufen. Lassen Sie mich zunächst sagen, dass für ein solches Experiment – nicht wie für die Einführung von Coffeeshops zu seiner Zeit – überzeugende Argumente bestehen, die perfekt hineinpassen in die existierenden Vertragsabsichten: (1) ein Zurückdrängen der organisierten Kriminalität, die den Anbau weitgehend in den Händen hat, (2 ) ein Zurückdrängen des betriebsmäßigen Heimanbau, der große Risiken in sich birgt durch die nicht professionell angelegten Anlagen, (3) die Verringerung auf einen von der Regierung vorgeschlagenen THC-Gehalt und (4) die Förderung der öffentlichen Gesundheit durch sauberes nicht mit Pestiziden kontaminiertes Marihuana und Haschisch welches in Coffeeshops verkauft wird .
Die ex-post Veränderungen des nationalen Rechts bedeuten keine Verletzung des Vertrages. Es wird von den Staaten in zunehmendem Maße getan. Colorado, wo Cannabis legalisiert wurde, hat selbst seine Verfassung nachträglich verändert. Der Staat Washington hat dies auf formalen Gesetzesniveau getan.
Eine Anpassung der “Aanwijzing Opiumwet ” des College van procureurs-generaal im Sinne der Nichtverfolgung von Züchtern, welche unter Aufsicht Cannabis anbauen, (1) fällt unter den Vorbehalt, den unser Land zum Ausdruck gebracht, (2) entspricht unserem nationalen Rechtssystem, wenn die Anweisung angepasst wird, und ist (3) in Übereinstimmung mit Art. 26 Abs. 4 EA: “Nothing contained in this article shall affect the principle that the offences to which it refers shall be defined, prosecuted and punished in conformity with the domestic law of a Party.”
Fazit
Keine der UN-Konventionen tastet die Freiheit der Generalstaatsanwaltschaft an um strafbare Verstöße unter unserem nationalen Recht zu verfolgen. Wenn die Niederlande sicherstellen können, dass die “europäischen” Länder keine Overlast durch den kontrolliertem Anbau erfahren, ist das “Zulassen” eine politische Entscheidung!
Steve Thunderhead
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